La descentralización es el proceso de transferencia de competencias, recursos y responsabilidades desde un poder público central o gobierno nacional hacia poderes de espacios territoriales más pequeños o gobiernos subnacionales. Supone la distribución de atribuciones y funciones, evitando su concentración en un solo nivel o ente, a fin de encontrar el equilibrio del poder entre las diferentes entidades políticas.
En Venezuela, los estados y municipios son entidades políticas autónomas unidas por los principios de preservación de territorio, cooperación, corresponsabilidad y concurrencia. Los estados tienen autonomía plena, sin otra limitación que mantener la unidad constitucional y territorial del país, mientras la autonomía de los municipios está limitada por las leyes estadales y nacionales.
“La concurrencia de diversos entes haciendo lo mismo en el mismo sitio, es el camino más rápido hacia la duplicación de esfuerzos, la irracionalidad en el uso de los recursos, la imposibilidad para identificar responsables y la indeterminación en la rendición de las cuentas”, explica Nacarid Rodríguez Trujillo, en el texto titulado Reflexiones y propuestas sobre la descentralización del sistema escolar venezolano, que forma parte del libro Educación para Transformar el País elaborado por un destacado grupo de académicos venezolanos preocupados por mejorar la educación y la vida de millones de ciudadanos.
La autora, doctora en Educación e investigadora de la Universidad Central de Venezuela (UCV), señala que descentralizar es multiplicar los centros de decisión, desconcentrar, delegar competencias, dar autonomía para la toma de decisiones a otras instancias, redefinir, delimitar y clarificar el papel de cada una, y proporcionar los recursos financieros para poder exigir el cumplimiento de las atribuciones asignadas.
“Al distribuir el poder se abren las oportunidades para que otros aprendan a organizar, administrar, supervisar y rendir cuentas, para que aprendan a gobernar y a ser ciudadanos. Todo proceso de descentralización es educativo, exige la formación de las personas, el aprendizaje de nuevos roles y funciones, modifica la estructura de las organizaciones y los modos de relacionarse sus integrantes”.
A su juicio la descentralización del sistema educativo obligatorio, que incluye los niveles que van desde educación inicial hasta educación media diversificada, traería consigo una gran cantidad de beneficios.
El artículo 158 constitucional afirma como propósito de la descentralización “profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los contenidos estadales”.
Los artículos 4, 157, 158 y 185 de la Constitución no dejan lugar a dudas con respecto a la definición de la República Bolivariana de Venezuela como un Estado federal descentralizado. Los artículos 168, 172, 184, 187, 204, 206 y 211 promueven la participación e indican modos específicos para su ejercicio. “Pero la LOE (2009) desconoce todas esas disposiciones dado que no asigna funciones ni a los estados ni a los municipios, concentra todas las competencias y la rectoría educativa en los llamados órganos nacionales”, acota Rodríguez Trujillo.
Para cumplir a cabalidad con esta disposición constitucional el llamado nuevo Estado Docente deberá ser descentralizado, con la finalidad de mejorar su eficacia en el logro de la calidad y la equidad, para democratizar el ejercicio de sus funciones e incrementar la participación de la población en la fiscalización de los resultados.
También garantizará la libertad de enseñanza bajo su supervisión fomentará la incorporación de diversos sectores de la sociedad a favor de la equidad social y los intereses de la nación.
En pro de la calidad
La mayoría de los países de América Latina han descentralizado sus sistemas escolares. “Venezuela se ha quedado rezagada en esa materia, sin embargo, tenemos la ventaja de poder aprender de las experiencias de los otros y de la copiosa bibliografía existente”, explica la docente.
La descentralización educativa ofrece las siguientes ventajas:
– Mejora la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos, lo que incide en la mejora de la equidad.
– Mejora la calidad de la enseñanza.
– Permite atender más rápidamente las necesidades del alumnado, por cuanto se acerca la toma de decisiones a los interesados, se incrementa la posibilidad de llegar a los sectores más pobres y alejados del centro.
– Favorece un mayor equilibrio entre la demanda y la oferta de oportunidades educativas.
– Facilita la respuesta oportuna a las exigencias productivas de la región y otras especificidades.
– Permite involucrar a las comunidades locales con la escuela, sus recursos, su calidad, así como lograr la coordinación de la acción conjunta de diversos entes públicos y privados a favor de la educación, la cultura y el aprendizaje de la población.
– Promueve la creación de redes escolares locales.
– Estimula el intercambio, el trabajo en equipo, la producción y utilización coordinada de recursos locales.
Las objeciones más frecuentes provienen de los partidos políticos y de los gremios docentes. Los primeros pueden perder poder, dado que la distribución y transferencia de competencias hasta las escuelas abre la participación a nuevos actores. Los docentes pueden llegar a perder beneficios de contrataciones colectivas, pueden pasar a depender de otro organismo, tendrán mayor participación en los asuntos de la escuela, lo que demandará mayor esfuerzo y dedicación de tiempo. Los contratos colectivos actuales se basan en las horas al frente de las clases, sin contemplar tiempo para reuniones y otras actividades, indispensables en la nueva organización y gestión de las escuelas.
Según Hanson (1997), los gobiernos y los gremios docentes pueden llegar a acuerdos, si ambos obtienen beneficios de la descentralización.
“La presencia de la familia, padres y representantes en las escuelas para participar en la toma de decisiones ha sido poco fomentada. Están más acostumbrados a dejar los asuntos escolares en manos de las escuelas, se necesitará un esfuerzo especial de preparación para asumir nuevas responsabilidades”, puntualiza Nacarid Rodríguez Trujillo.
Proceso complejo
La descentralización es un proceso complejo, largo e importante porque cambiará la forma de organizar y administrar el sistema escolar, produce una movilización de todos los involucrados con la educación. Los procesos de descentralización en países iberoamericanos han sido lentos, lleva tiempo implantarlos y lleva tiempo constatar los resultados; según el Banco Mundial, en México y Chile se vieron cinco años después.
En España se inició en 1978 y la culminación se prolongó hasta 1998. En Argentina las decisiones sobre educación primaria datan de 1976 y solo fue en 1992 cuando la secundaria pasó a las provincias.
Es difícil identificar un modelo de descentralización, cada país le imprime características particulares. Todo proceso implica cambios en la forma de proceder de los funcionarios, por eso consume tiempo, debe promocionarse y construirse progresiva y persistentemente.
Las bases legales son indispensables para comenzar y los acuerdos de transferencia de competencias, recursos o financiamiento deben quedar registrados en normas y reglamentos válidos.
Existen etapas generales y amplias que ilustran la complejidad y necesidad de previsiones de tiempo, personal y de recursos. Como mínimo pueden existir tres etapas que se deberán subdividir en fases más detalladas.
-Etapa preparatoria: La creación de un organismo o comisión encargada de esta materia es indispensable, así como la designación de delegados o representantes en las entidades federales. Se encargará de revisar la situación legal y proponer las leyes, decretos, reglamentos y normas considerados necesarios. Elaborará el plan o programa para la descentralización, igualmente se encargará de preparar instrumentos, materiales y otros recursos para los diagnósticos de los estados, las capacitaciones de personal, entre otros.
-Etapa de divulgación: El propósito esencial será la conformación de consensos, acuerdos y compromisos entre los involucrados. La promoción y orientación de los diagnósticos en las entidades federales. La preparación de las capacitaciones y el calendario de todo el proceso.
-Etapa de transferencia de competencias y de asignación de recursos: Algunas competencias podrían ser transferidas con cierta facilidad y simultáneamente a todos los estados, pero otras ameritarán estudios más profundos y planes más lentos.
